日前召开的中央农村工作会议提出：到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇。

国家统计局数据表明，2012年人口城镇化率为52．6％，而户籍城镇化率仅为35．2％。截至2012年年底，我国有2亿多人虽然常住城镇，但由于没有非农人口户籍，与城市市民在教育、医疗、社会保障等社会公共服务方面存在差距。解决这一由户籍制度造成的“半城市化”常住人口却并未“市民化”的现象，被视为未来城镇化健康发展的目标之一。

专家普遍表示，实现农业转移人口市民化应降低户籍门槛，渐进式提高公共服务和福利保障水平，其最终目的是城乡一体化发展。

国家统计局2013年5月发布的数据显示，2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3．9％。其中，外出农民工16336万人，本地农民工9925万人。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏接受中国经济时报记者采访时表示，不要把落户当成唯一解决农民工基本公共服务的通道。这1亿的目标，主要指外出打工的1．6亿农民工，是解决符合条件的农业人口进城落户，这里以自愿选择为前提，有的人并不一定会选择落户城镇。对于暂时不具备条件，没有在城里落户的农业人口，可以通过居住证制度，逐步累加积分，使其享受公共服务，实现双轨并一轨。

何宇鹏认为，农业转移人口市民化应走两条通道：一条是解决1亿外出打工农民工落户城镇，另一条是要统筹城乡，当地农民通过社会保障城乡并轨实现城乡一体化发展。比如社会保障制度的实现，有些地方开始尝试社会保障制度并轨，城镇居民养老和新农保并轨，城镇医疗保险和新农合并轨，包括低保也在并轨。这部分人主要不是通过落户来解决问题，而是通过城乡基本公共服务一体化的发展，通过社会保障制度改革，逐步实现本地域农民和居民平权。

“两条通道最终还是会解决大多数人的问题，但这件事不是短期的，毕竟农民工这么大的数量，最终的目标是实现基本公共服务全覆盖、均等化。”何宇鹏表示。

“户籍并不是很重要的问题，重要的是福利问题、公共服务、保障问题这三个方面。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受本报记者采访时认为，人们希望得到的是非农户籍背后的城市保障。户籍不一定能全解决，但是福利待遇要提高，基本公共服务要完善。如果社会保障能城乡一体化，进城农民福利和城市居民基本一致，子女教育、医疗能够达到和城市居民差不多的水平，那么有无城市户口也没有什么关系，这是一个渐进的过程。

国际金融论坛城镇化研究中心主任、盘古智库城镇化首席研究员易鹏在接受本报记者采访时表示，从现在起7年左右时间，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，相当于每年解决1000多万人的落户问题。我国现在户籍人口远远低于常住人口，户籍城镇化率比人口城镇化率低17个百分点，未来是要把这17个点抹平，不再新增加。要实现公共服务均等化，缩小福利差距。同时，落户城镇要遵循农民自愿的原则，不能强迫。

“城镇化最重要的是解决城乡间统筹一体化。农民是一种职业，不是一种身份，农业转移人口不管从事什么职业，公共服务应该是一样的。如果户籍和公共服务、福利剥离开就没那么复杂了。”易鹏称。

哪些地方能解决落户问题？十八届三中全会《决定》明确提出，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

业内专家表示，落户特大城市和大城市比较难，大城市“城市病”也比较严重，未来产业可能会向外转移。建制镇和小城市的社会福利又没有太大吸引力，农民可能会担心小城镇保障不高，同时又失去农村土地，最后两不着落。因此，落户城镇要遵循自愿原则，同时应加快完善相关法律法规，保障农民应有的权益，实现带着土地进城。

肖金成认为，现在地级市、区域中心城市，基础设施比较完善，就业岗位比较多，随着城市规模的扩大，服务业的发展会创造更多的就业岗位，对农民还是有很大的吸引力的。因此，将来吸纳劳动力、吸纳转移人口比较多的还是大城市。未来2．6亿人口中可能有一大批人进入大中城市，这是未来主要的发展方向。

对于农业转移人口落户城镇可能面临的阻力，肖金成表示，进城也好，户籍转移也好，土地承包权和宅基地使用权、农民的集体经济权益不会受到损害，尽管户籍转过去，这方面还会保留权益，这可能有助于转变户籍。但是目前，有政策的保障没有法律的保障，而权利是靠法律来维护的。户籍离开农村的转移人口不再是集体经济组织成员，那么，集体组织的成员权还能不能保留，承包地的权利、宅基地如何保障，这些都需要进一步完善法律。

新型城镇化主要有两大方面需要投入资金成本，即改善民生和改善基础设施。这与实现有质量的城镇化和人的城镇化相吻合。用于民生的投资，主要用于社会保障、医疗卫生、教育和保障房四方面。

农业转移人口市民化在社会保障方面会发生改变，据了解，城镇社会保障是指城镇居民享受的社会保险，主要包括“五险”和“低保”，“五险”即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，“低保”即城市居民最低生活保障。农村社会保障主要包括：新型农民基本养老保险、新型农村合作医疗保险和农村“低保”。其中差异部分还需大量资金投入。

对此，中央城镇化工作会议中提出“要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”，“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”，“推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”，为资金投入提供解决途径。

何宇鹏认为，农民工进城落户是一个与土地脱钩，同时也是建立农民工市民化和财政转移支付挂钩机制的过程。

 

 

日前召开的中央农村工作会议提出：到2020年，要解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造。

此项目标对于加快农业转移人口市民化有着怎样的意义？棚户区、城中村改造存在哪些障碍？在未来7年中，应当如何分步推行棚改和城中村改造？针对这一系列问题，中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心市场经济研究所房地产研究室副主任刘卫民，住房和城乡建设部政策研究中心研究员王珏林，以及国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成。

“这次中央农村工作会议提出的新目标进一步表明了中央加速、高质量推进城镇化的决心和信心。”刘卫民认为，现在越来越多的人认识到真正的城镇化不在于城乡人口比例的变化，而在于让农村转移人口真正融入城市经济和城市体系中。住房是重要的民生问题，安居才能乐业。目前，相当数量的农民工和一部分市民仍住在城镇棚户区和城中村中，居住条件相对较差，甚至存在一定安全隐患。因此，通过棚户区和城中村改造，可以大幅提升城市居住品质，为促进农业人口转移提供有利条件。

资料显示，2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户。棚户区改造一直以来都是政府工作的重点之一。2013年6月，国务院常务会议研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改善；7月，国务院 《关于加快棚户区改造工作的意见》（下称 《意见》）明确：2013—2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高；12月，财政部、国家税务总局两部门发布 《关于棚户区改造有关税收政策的通知》，这是对《意见》的细化，也标志着棚户区改造同加大公租房与廉租房等保障性住房问题提到了同等的高度。

此外，根据中国政府网消息，2013年，全国计划改造各类棚户区304万户，截至2013年11月底，已开工323万户，占目标任务的106．2％。不仅圆满完成了2013年目标，目前从中央到地方都对2014年的工作提出了初步规划。

住房和城乡建设部部长姜伟新2013年12月24日在全国住房城乡建设工作会议上表示，2014年城镇保障性安居工程建设的目标任务是基本建成480万套以上，新开工600万套以上，其中棚户区改造370万套以上。据姜伟新介绍，2013年，全国城镇保障性安居工程超额完成了基本建成470万套、新开工630万套的建设任务。中央安排230亿元补助资金，支持了全国266万贫困农户改造危房。

此外，多地推出了棚户区改造时间表。甘肃省住建厅副厅长郭明卿近日表示，2014年计划实施棚户区改造8．54万户；山东省日前出台文件称，2014年至2017年，全省改造棚户区79．79万户，基本完成集中成片、非集中成片城市棚户区和城中村改造。

尽管自2007年加大住房保障工作开展以来，各地都在因地制宜地探索棚改和城中村改造的方法和思路，取得了较好的效果，并为后续工作提供了大量可以借鉴的经验。但刘卫民表示，“我们应充分认识棚改和城中村改造任务的艰巨性。因为，随着过去集中连片棚户区改造结束以后，现在的棚户区大都地处偏远，集中程度不高，商业空间潜力较小，项目自身平衡难度加大。”

有关专家认为，棚户区改造主要是为了提高原有城市居民的生活居住条件，改善市政设施水平。而城中村改造是指在城市建成区的集体土地上，对周围已被城市建设用地包围，但土地权属、户籍、管理仍然保留农村模式的聚居区进行土地征用、开发、升级的建设工程。

“棚改是由中央政府、地方政府和被改造的家庭共同参与的事情，我认为这项工作确实是为老百姓做得非常实在的事儿。”王珏林对本报记者表示。

王珏林认为，城中村改造和棚户区改造是两项不同的工作。由于城中村数目众多，加之大部分城中村属于自建房，基础设施差，外来租房人口比重大，所以进行城中村改造，主要是为了改善进入城市规划区范围的农村人口以及外来务工人员的居住条件，同时也为了提高城市化的质量和水平。

他表示，城中村的改造相对复杂。城中村改造既要解决原有的居住矛盾问题，还要投入市政设施改造。此外，由于农村存在一些集体企业，过去农民一方面靠租房的租金，另一方面靠企业的分红解决工资和生活问题，因此，城中村改造还牵涉到如何调整分配关系、如何安置就业等问题，涉及内容较棚改更广泛。

对此，肖金成也表示，城中村改造存在一定的障碍。首先，城市居民住房都有财产权，都是价值化的，可以抵押、交易、继承。而城中村改造过程中涉及集体土地性质的变化、拆迁补偿、居民安置、村民的户籍等一系列具体问题，这其中存在一定的法律障碍。例如，农村一宅一户如果变成国有土地，以户为单位与现有居民进行谈判，给予拆迁补偿，存在价值核算问题。此外，由于城中村居民意愿不同，有的不愿意拆迁，不愿意转户，因此，这项工作较为艰难。

“城中村改造看起来很简单，实际上很复杂。我认为没必要刻意把这部分人转成城市户口，除非规划的时候这个地方一定要成为城市建设区，人口必须搬迁，否则大可不必在这方面下很大功夫。”肖金成说。

完成大量的棚户区和城中村改造不能一蹴而就，要完成中央农村工作会议中提出的“1亿”目标，刘卫民建议，各地政府应加快探索新一轮棚改和城中村改造的新模式，通过让渡一定政府土地收益、项目搭配、贴息以及争取国开行软贷款等多种方式，积极建立多种资金筹集渠道，特别是要吸引社会资金进入。

刘卫民认为，未来7年，棚户区和城中村改造，可以分为以下几个步骤实施：

首先，要对全国棚户区和城中村住房情况进行全面摸底，合理制定棚户区和城中村的标准，根据不同地区住房困难情况、改造需求以及年度财政负担能力，科学确定年度计划目标。既要做到尽力而为，也要做到量力而行。

其次，对棚户区和城中村改造，中央和地方各级财政应承担必要的责任，可对不同类型项目实行分类补贴，将财政资金用在刀刃上，用在那些筹资最困难的环节上。同时，要注重发挥政府主导、市场参与的作用，强调财政资金的使用效率和杠杆作用，积极吸引社会资金进入项目改造工作。

此外，还要建立完善的改造项目全过程监督管理机制，确保改造工作进度和改造质量，使棚户区和城中村改造真正成为惠民工程。

 

 

日前召开的中央农村工作会议提出：到2020年，要解决约1亿人口在中西部地区的城镇化。

这是对于承接我国发达地区产业梯度转移的中西部地区，首次提出实现约1亿人口城镇化的目标。

接受中国经济时报记者采访的专家普遍表示，解决1亿人在中西部地区的城镇化，正与不久前中央城镇化工作会议提出的 “在中西部和东北有条件的地区，逐步发展形成若干城市群”一脉相承，今后中西部地区将成为城镇化的主要增长点。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯告诉中国经济时报记者，据测算，到2020年，我国城镇化率将达到60％左右，新增加的城镇人口约1．26亿。

“我国目前各个地区的城镇化发展阶段不同，沿海地区城镇化水平相对较高，而未来中西部地区将是加快城镇化建设的主战场。”魏后凯说。

根据2011年测算数据显示，我国沿海地区城镇化率达到60．8％，东北地区达到58．7％，中部地区为45．5％，西部地区为43．0％。而城镇化发展水平在30％至70％的推进阶段中，30％—50％处于加速推进阶段，50％—70％是减速推进阶段。魏后凯认为，沿海地区及东北地区的城镇化未来将处于减速态势，而中西部地区将处于城镇化加速阶段，未来新增加吸纳城镇人口要更多地依靠中西部地区力量。

魏后凯表示，直至2011年，中西部地区与沿海地区间的城镇化差距仍在继续拉大。因此，重视中西部地区的城镇化战略，使中西部地区能够吸纳更多的新增城镇人口，具有多方面积极意义。

首先，可以促进区域协调发展。其次，能够减轻人口分布跟产业分布的不协调。过去产业过多集中在沿海地区，而人口集中在中西部地区，不仅造成春运等各种压力，也反映出人口的分布与就业岗位及产业分布的不协调。因此，要将沿海的产业往西转移，在中西部创造更多就业机会，使中西部地区实现就地城镇化，刺激中西部地区的发展，减轻人口与产业分布的不协调。第三,可以减少资源的流动。中西部地区能源资源较丰富，但由于很多产业在沿海地区，过去很多资源需要调到沿海地区，再将产品调回到中西部地区。加快中西部城镇化，将有效减少资源流动。未来中西部地区的城镇化速度将进一步加快，这也是吸纳新增加城镇人口的一个重要载体。

国务院发展研究中心农村部巡视员谢扬在接受本报记者采访时表示，中央农村工作会议提出的“到2020年，要解决约1亿人口在中西部地区的城镇化”是对中央城镇化工作会议提出的 “在中西部和东北有条件的地区，逐步发展形成若干城市群”的承袭与深化。目前我国东部地区城镇化已相当成熟，未来东北地区和中西部地区将成为城镇化建设发展的主要增长点。

谢扬认为，实现这一目标具有相当大的积极意义。一方面，过去异地城镇化的现象较普遍，中西部地区人口大量流向东部地区。而现在通过实现中西部的就地城镇化，能够进一步减轻东部地区过分城镇化、人口过度集中的压力。另一方面，还可以实现中西部地区剩余人口就地转移。

谢扬表示，实现这一目标任务的具体路径大致可分三方面：

第一，继续发挥已有城镇的优势。继续秉承东部地区已走过的道路模式，即发展城市群，形成城市集聚效应。

第二，积极发展建设小城镇。小城镇未来将会发展成中等城市，为其进一步集聚创造条件。

第三，承接起东部地区的产业转移。实现产业转移将会进一步完善中西部地区工业化不足的问题，通过推进工业化来推进城镇化建设。

国家行政学院经济学教研部副主任张孝德也表示，实现约1亿人在中西部的城镇化，需要更加科学的战略思维，减少盲目规划，有步骤、有计划地推进。在继续加强基础设施建设的同时，要优先发展一批区位优势明显、资源承载能力较强的中小城市。

同时，谢扬进一步表示，中央农村工作会议提出“到2020年，解决中西部地区1亿人口的城镇化”的任务，在时间上完成难度较大。其难度主要来自两方面：

第一，以往城镇化都是在已经有城市基础的地方推进，而中西部相当一部分地区仍未完成工业化，这些地区的城镇化仍在建设过程中，因此要完成1亿的目标有一定难度。

第二，中西部地区是我国农产品的主要基地，是支撑我国农业发展的基础。在此基础上，既要保证农业发展，又要推进人口现代化和城镇化的转移，这样的双重任务导致相当大的压力。未来必须要有新思路、创新举动和改革举措，才能使目标得以实现。

魏后凯也表示，今后在加快发展中西部地区城镇化时需注意解决三方面问题：

首先，要解决产业支撑问题。依靠产业的积聚来吸引、引导人口的积聚，从而推进城镇化健康发展。这也是发展中西部地区城镇化的核心问题。

其次，要解决农业转移人口市民化的问题。虽然中西部地区的农业转移人口压力没有珠三角、长三角地区大，但农业转移人口数量也相当多。未来又要面临人口的持续增加，因此，必须解决存量与增量的农业转移人口市民化。实现市民化包括：市民权利、农业制度的改革、社会保障、常住人口基本公共服务全覆盖等多方面。

此外，要加强城镇建设。城镇是吸纳人口的重要载体，未来应加强城镇建设，建立科学合理的城镇体系。一方面，发展建设城市群。城市群将是未来吸纳新增加城镇人口的主体形态。中西部地区有长江中游城市群、中原城市群等，应充分抓好这些城市群的建设，让城市群吸纳更多人口；另一方面，要抓好大中小城市跟小城镇的协调发展的城镇体系的建设。单靠大城市或小城市来吸纳人口都是不现实的，而应该共同形成一个合理分工、等级有序的城镇体系。

据测算，到2050年，我国东中西部的差距会进一步缩小。而到2020年，我国城镇化率将达到60％左右，全国新增城镇人口大约1．26亿。魏后凯还表示，“约1亿人口在中西部的城镇化”的“1亿人口”中不完全是新增加城镇人口。“这里的‘1亿人口’应该包括存量与增量。既包括相当一部分新增加人口，同时也包括已经在城市里工作的人口。”魏后凯说。

（来源：中国经济新闻网-中国经济时报）